摘要本文介绍了爱尔兰编织袋厂税的成功经验，并将之与中国自2008年6月1日起施行的塑料购物袋有偿使 用制度进行比较分析。爱尔兰塑料袋税具有强制性，以最大支付意愿为定价依据，对塑料袋减量有切实作用， 其税收收入进入环境基金，获得公众广泛支持。中国应借鉴爱尔兰的经验，弥补现有制度的缺陷，进一步完 善中国的塑料袋管理政策。
 
关键甸塑料袋产品税白色污染爱尔兰
 
近年来.OECD国家在环境政策上对税收及收费的应用 大幅增长.其中以北欧国家尤甚。爱尔兰的塑料袋税即是一 个采用经济手段解决环境问题的成功案例，自2002年实施 后.塑料袋的消费量降低了大约94%。同是针对塑料袋问题. 中国于2007年12月31曰颁布了《国务院办公厅关于限制生 产销售使用塑料购物袋的通知》.其中规定：自6月1曰起，全 国实行塑料购物袋有偿使用制度。由于该制度影响了完全自 由竞争市场下的塑料袋价格，也可将之看作是一种经济手段。 比较中爱两国采用经济手段进行塑料袋管理的异同，探讨两 国因客观条件限制造成的政策差异，有助于中国吸收爱尔兰 在运用经济手段上的先进经验.弥补现有制度的缺陷，进一 步完善中国的塑料袋管理政策。
 
1 • 1爱尔兰塑料袋税
 
2002年3月.爱尔兰政府实施了一项塑料袋税.向消费 者在零售场所购物时使用的每个塑料袋征税0.15欧元。[1】 在爱尔兰，塑料袋是一种造成视觉污染.难以清除的垃 圾。对塑料袋征税的目的是改变消费者行为，使消费者用可 重复使用的购物袋替代塑料袋.从而减少塑料袋的使用。
爱尔兰政府评估了消费者购买一个塑料袋的最大支付意 愿.即超过此金额.消费者会选择放弃购买，见表1。(21
 
最终政府将税率定在0.15欧元/只塑料袋.这比平均最 高支付意愿（0.024欧元左右）高了 6倍多。这能够保证塑料 袋税有效地改变消费者行为，实现塑料袋使用的减量化。
 
争取受到税收影响的相关利益者的支持，是保证塑料袋 税顺利实施的关键。在税收方案的设计和实施上.爱尔兰政 府充分咨询了主要的零售产业代表和零售商巨头。零售商的 主要顾虑是人们会指责他们利用塑料袋税"牟取暴利解决 方法是要求环境部采取强大的政策宣传：将采用这一税收的 理由传达给公众。零售商的另一个担心是超市如果不采用标 准的塑料袋.就势必要允许顾客自带包袋进入超市，这样可 能会助长偷窃行为。此外.肉店主强烈反对对所有塑料袋征 税.因为肉类等产品必须用塑料袋独立包装.以确保卫生安 全，这一意见被接受了.当塑料袋小于一定尺寸且使用于隔 离食品和其他商品的目的时可免税。
 
爱尔兰的消费者虽然支持环境保护.但当要他们缴税时 又会受到抵制。政府的目标就是把税收和优美环境在公众头 脑中联系在一起.强大的政策宣传能够减少公众的抵制。
 
税收的实施成本适中。一次性投入成本为1 200 000欧 元（购买新的计算系统和监管的额外资源投入）.年度管理成 本为350 000欧元.政策宣传费用总计358 000欧元。对大
*本文系2 0 0 7年度教育部哲学社会科学研''究重大课題攻关项目《节能减排与环境保护宏现政策研究》（项目批准号：07JZD0008 )子课题《节能减排 的财政税收政策研究》研究成果。
 
多数零售公司而言，收税和申报很容易和他们现有的增值税 征收系统综合起来.因此净增加的成本很小。税收所得归入 一个环境基金，由环境部管理.用于资助一系列环境项目。税 收所得是成本的30倍。第一年（2002年3月一2003年2月} 税收总额1200百万欧元。
 
自税收实施以来，进入消费流的塑料袋数量降低了大约 94%。税收实施前的消费量约为12亿只塑料袋/年。另一个 来源的数据表明税收前塑料袋占国家乱扔垃圾组成的5%, 2002年.这个数据跌到了 0.32%. 2003年(^.25%, 2004年 0.22%。
 
1.2中国塑料购物袋有偿使用制度
 
目前中国塑料购物袋的有偿使用主要依据商务部会同发 改委和工商总局制定的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用 管理办法》，该办法自2008年6月1曰起施行，其中涉及有 偿使用具体办法的有如下几条。第二条给出了商品零售场所 和塑料购物袋的定义："本办法所称商品零售场所是指向消费 者提供零售服务的各类超市、商场.集贸市场。本办法所称 塑料购物袋是指由商品零售场所提供的，用于装盛消费者所 购商品.具有提携功能的塑料袋。但不包括商品零售场所基 于卫生及食品安全目的.用于装盛散装生鲜食品.熟食、面 食等商品的塑料预包装袋。"第五条规定商品零售场所对塑料 购物袋应当依法明码标价。第六条规定商品零售场所可自主 制定塑料购物袋价格.但不得有下列行为：（1)低于经营成本 销售塑料购物袋；（2)不标明价格或不按规定的内容方式标明 价格销售塑料购物袋：（3)采取打折或其他方式不按标示的价 格向消费者销售塑料购物袋：（4>向消费者无偿或变相无偿提 供塑料购物袋。
 
2中爱两国“隈as”经济手段比较分析
 
中国与爱尔兰对塑料袋采取经济手段进行管理的目的是 相同的：通过改变相对价格来改变消费者行为，减少塑料袋 消费.改善环境质*。出于卫生目的.两国对用于食品包装 的塑料袋都设立了豁免条款。然而.在做法上还存在着很多 差异。
2.1性质不同
 
爱尔兰塑料袋税作为_种国家立法征收的税 收.具有强制性.规范性的特点.公民、法人和组 织必须自觉履行纳税义务。而中国的塑料袋有偿使
用是政府在正常市场交易行为的前提下规定了塑料 袋的最低价——成本价，在强制性和规范性方面都 无法与税收相比。经济手段的本质性区别直接导致 了其他方面的差异。
 
2.2定价方式不同
 
爱尔兰采用最大支付意愿来确定税率。由于爱尔兰政府 的目的是尽可能地减少塑料袋使用.因此将税率定在远远高 于平均最大支付意愿的水平.使塑料袋税能够使大多数消费 者放弃使用塑料袋，切实发挥产品税调节消费者行为的作用。 这是一种目标明确.较为科学的定价方法。中国公布塑料袋 有偿使用办法的目的，应该也是减少塑料袋使用.这一方法 能否奏效.可从以下几方面来探讨，
 
首先.如果现在商家收取的塑料袋成本价仍然低于消费 者的最大支付意愿.消费者就会选择继续使用塑料袋。在消 费者的最大支付意愿不明确的情况下.这是有可能发生的， 此时减少塑料袋消费的政策目标就无法实现。
 
其次.该办法施行前，塑料袋其走也一直是"有偿使用" 的.只不过是商家把塑料袋的成本打进了其他商品的价格中. 成为一种隐形消费。那么，当塑料袋明码标价后.可能发生 两种情况。一是商家从其他商品的价格中扣除了塑料袋的成 本.消费者权衡总的购物成本.不会改变使用塑料袋的选择. 塑料袋减量无法实现。二是商家维持其他商品的价格.另外 多索要塑料袋的成本价。此时消费者固然会由于价格上涨. 放弃一部分塑料袋的消费.但却有失公允：商家在这个过程 中没有损失.消费者承担了所有放弃使用塑料袋的经济损失。
 
再次，该办法规定了商家提供的塑料袋价格不得低于成 本价.但却未规定价格上限。事实上，商家很可能索取高于成 本价的价格。目前商品零售场所基本不提供塑料袋的等值替代 品.消费者的选择余地很小.这意味着塑料袋的需求价格弹性 较小.商家有机会靠政策嫌取利润。即使商家声明定价高是为 了减少塑料袋消费.这也是不公平的.因为高定价的利润最终 是进了商家的腰包.消费者会认为商家在乘机牟利。
 
通过上述分析可知.有偿使用制度要么因价格低于最大 支付意愿而失效.要么因消费者承担所有经济成本造成不公。
 
2.3收入用途不同
 
爱尔兰塑料袋税的税收收入全部进入指定的环境基金. 用于资助各类环境项目.这提高了公众对塑料袋税的支持。
表1购买一个塑料袋的最大支付意愿
最大支付意愿（欧元)_持该最大支付意愿的人数（％)
 
而中国塑料袋按成本有偿使用.根据上文的分析.如果塑料 袋的隐形成本没有扣除.增加的收入就会成为零售商的收益. 公众会认为商家为了牟取暴利才对塑料袋进行收费.对有偿 使用就难免会有抵触情绪。
 
虽然中国的有偿使用还没有实证研究来验证效果.但通 过与爱尔兰塑料袋税的对比分析，可以认为该制度至少存在 以下缺陷：强制性差，定价无法达到预期政策目的（减少塑 料袋消费）或有失公平。
 
3爱尔兰经验对中国的启示
 
中国能否效仿爱尔兰实施塑料袋税呢？首先要看爱尔兰 顺利实施塑料袋税的客观条件。事实上.目前世界上顺利实 施产品税的国家并不多，以北欧国家为主.这些国家具有_
 
定共性。
 
国家的贫富差距较小社会阶层分布呈纺锤形，即以中 产阶级为主体.教育程度高.环保意识强.较易达成社会共 识。公众的最大支付意愿较为集中.易于制定有效税率来实 现塑料袋的大幅减量。
 
流通渠道整合程度高以大型超市.商场、百货商店为 主.地摊经济少。产品税一般在商品零售环节征收，流通渠 道的高度整合有利于政府进行税收监管.提高征收率。具体 到塑料袋税.在流通渠道高度整合的情况下，消费者以地摊 经济消费替代大型零售场所消费的可能性较小，塑料袋税征 收能够覆盖大比例的商品零售场所。
 
中国作为发展中国家.在以上两个方面与北欧发达国家 存在显著差异。中国地域广阔.各地区发展水平差距显著，势
必难以确定较为统一的最大支付意愿。此外.受地区差异和贫 富差距的影响，中国目前存在的流通渠道多样.大型超市卖场 与街头摊贩并存.且均有各自的主要消费群体.在实施塑料袋 税时必定会遇到"抓大放小"的问题.如果消费者为避税而选 择地摊经济.在一定程度上可能造成零售业的不公平竞争。
 
国情差异并不意味着中国就无法实施塑料袋税。中国应 当借鉴爱尔兰的先进经验开征塑料袋税.同时在具体措施上 根据实际情况进行必要的调整。